شورای هماهنگی اقتصادی سران قوا یکی از تاریک‌ترین و دارای ابهام‌ترین نهادهای جمهوری اسلامی است که در حیات تقریبا کوتاه خود تصمیمات بحث برانگیزی از کانال این نهاد برای کشور گرفته شده است. برای آشنایی بیشتر با این نهاد و تا حد امکان روشن‌تر کردن این نهاد در اذهان عمومی، با دکتر علی صابری تولایی، استاد حقوق دانشگاه امام صادق(ع) گفت و گو کردیم.
+آقای دکتر شما حقوقدان هستید؛ طبق قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، وضع قوانین و تصمیم‌گیری در مورد مسائل داخلی و خارجی بر عهده‌ی چه نهادی است؟
-البته در مسائل فقط وضع قوانین نداریم؛ بیشتر در قالب معاهدات و ... خودش را نشان می‌دهد که بالاخره تصمیم گیر اصلی مجلس است. این مشخص است همه معاهدات باید به تصویب مجلس برسد و روشن است.
+اما از سال ۹۷ نهادی به نام شورای سران قوا ایجاد شد و تصمیمات مهمی گرفته است. این نهاد جایگاه حقوقی و قانونی دارد یا صرفا حکم حکومتی است؟
-اسم اصلی‌اش شورای هماهنگی اقتصادی سران سه قوه است که به طور خلاصه به آن شورای سران قوا می‌گویند. ببینید این یک مقدار جای بحث دارد و جواب سر راست ندارد. آن چیزی که مشهور است بین حقوقدانان و تلقی مشهور بین حقوقدانان، ظاهرا این است که این شورا در ساختارهای قانونی متعارف کشور جایگاهی ندارد. ساختارهای متعارف یا در قانون اساسی تعریف شده و برایشان اختیارات و وظایفی آمده یا بر اساس نهادها که خود قانون اساسی تاسیس کرده و اختیاراتی به آنها داده ذیل آن اختیارات که قانون اساسی به آنها داده تاسیس شده است؛ مثلا قانون اساسی به دولت اجازه تاسیس یک مجموعه را داده است که باید ذیل آن قوانین که به آن اختیارات داده عمل کند. شورای سران قوا ذیل هیچ کدام از آنها نیامده. پس بنابراین در چارچوب ساختارهای متعارف قانونی نمی‌گنجد. این از مبنای اول که این شورا عاری از این مبناست. یعنی شورای هماهنگی جزو مبنای اول نیست.
اما مبنای دوم حکم حکومتی است که تلقی متعارف این است که این شورا مبنای حقوقی‌اش حکم حکومتی است. حالا آیا اینکه ولی فقیه اجازه صدور حکم حکومتی یا تاسیس نهادهای فراتر از نهادهای متعارف قانونی را دارد یا نه خودش محل بحث است. ولی خوب بر اساس برداشت متعارف‌تری بله ولی فقیه می‌تواند اختیاراتی دارد طبق قانون اساسی ما. ولایت مطلقه است و ذیل این ولایت مطلقه می‌تواند تصمیماتی فراتر از قوانین متعارف بگیرد و می‌تواند فراتر از اختیارات و صلاحیت‌های متعارف نهادها در نظام جمهوری اسلامی ایران تصمیماتی بگیرد یا می‌تواند وضع یک ساختار و نهاد بکند به مجموع این اجازه‌ها و اختیارات رهبری حکم حکومتی می‌گوییم. در نظام حقوقی ما ولی فقیه اجازه دارد احکامی را صادر کند که این احکام مقید به قوانین موجود فعلی و متعارف و مقید به صلاحیت‌های تعریف شده برای نهادهای سیاسی و حقوقی نیست یعنی می‌تواند فراتر از اینها تصمیم بگیرد.
این به لحاظ مبنایی. یعنی ولی فقیه این اختیارات را دارد و عملاً هم در تمام این ۴ دهه، چه در دوران رهبری حضرت امام، چه در دوران رهبری حضرت آیت الله خامنه‌ای از این اختیار استفاده‌هایی شده است و موارد روشنی هست که استفاده شده.
احکام حکومتی در دوران امام صادر می‌شد. حضرت امام هم حکم تاسیس نهادهایی را می‌دادند که این نهادها تعریف قانونی متعارفی نداشتند و فراتر از اینها بودند که دستوراتی مستقیم می‌دادند که بازهم تعریفی که ذیل قوانین متعارف نمی‌گنجید. در دوره‌ی رهبری آیت الله خامنه‌ای همین اتفاقات افتاده است. مواردی هم هست شاید نزدیک ۱۰ مورد یا در همین حدود که می‌شود احکام حکومتی را برشمرد؛ مثلاً در مورد لایحه‌ی اصلاح قانون مطبوعات که در مجلس ششم مطرح شد، حکم حکومتی بود. ایشان حکم حکومتی دادند برای خارج شدن این لایحه از دستور کار مجلس. این تعریف حقوقی به معنای متعارف نداشته. اعمال اختیار فراحقوقی، فراقانونی و ولایی بوده یا مثلاً در مورد تایید صلاحیت بعضی افراد، تاسیس بعضی نهادها مانند شورای عالی فضای مجازی و از این دست موارد بوده است.
حالا این بحث مبنایی و تاریخی که هم امکانش به لحاظ حقوقی هست هم به کار برده شده. اما سوال این است که آیا مبنای شورای عالی هماهنگی اقتصادی، حکم حکومتی است یا خیر؟ در این زمینه متاسفانه نمی‌توانیم و منبع مشخصی نداریم که بتوانیم حکم روشنی بدهیم. یکی از دلایل سردرگمی ما این است که ما نمی‌دانیم اصلاً این شورا چه اختیاراتی دارد و چه صلاحیت‌هایی دارد. اگر صلاحیت این شورا فقط هماهنگی و تنظیم روابط است و قرار نیست تاسیس مقرره بکند، قرار نیست حکم الزام‌آوری بدهد، اگر فقط هماهنگی باشد، آن جا نیاز به حکم حکومتی نیست و خود سران قوا می توانند ابتکار عمل به خرج دهند و یک جایی را تشکیل دهند برای هماهنگی درون سازمانی. رهبری هم چون نهادها و قوای سه گانه طبق قانون اساسی زیر نظر رهبری عمل می‌کنند می‌توانند برای هماهنگی بیشتر اینها، چنین دستوری بدهند. اما ظواهر حاکی از آن است که این شورا فقط برای هماهنگی بین قوا تأسیس نشده است. این شورا تاسیس شده و اختیارات دارد برای وضع مقرره. کما اینکه تجربه ثابت کرده است در مواردی مقرره‌های جدی وضع کردند.
خوب با این وضعیت در چارچوب متعارف نباید دنبال مبنا باشیم. باید حتماً برویم سراغ حکم حکومتی. آیا این شورا بر اساس حکم حکومتی ایجاد شده یا نه نمی‌دانیم. دقیقا مشخص نیست. یک سر نشانه‌هایی و در واقع اشاره‌هایی از طرف رهبری صادر شده است که دلالت دارد بر این که این نهاد محصول حکم حکومتی ایشان است؛ مثلاً اینکه رهبری فلان تصمیم اینها را تایید کردند یا اینکه رهبری در یکی از سخنان‌شان می‌گویند مسئولان دولتی و مجموعه‌ای از مدیران اقتصادی بودند و در این جلسه پیشنهاد شد یک ترتیبات ایجاد بشود برای هماهنگی بهتر برای تصمیمات اقتصادی کشور و اداره اقتصاد کشور و مبارزه با تحریم‌ها که رهبری فرمودند بله به نظر من همین خوب است و بله ما این پیشنهاد را پذیرفتیم. خوب این یک نشانه است که می‌تواند استفاده شود. نشانه‌ی دیگر همین تاییدی که ایشان بر تصمیمات شورا داشتند. یکی از مهمترین تصمیمات هم اصلاح قیمت بنزین بوده. ولی از طرف دیگر تعدادی دلیل می‌توان آورد که این حکم حکومتی نیست. اولا در تاریخ جمهوری اسلامی ایران موارد زیادی بوده است که احکام حکومتی برای موضوعات خاص صادر شده یا با حکم حکومتی نهادی تاسیس شده است و تجربه‌های زیادی در این زمینه داریم. همه‌ی این تجربه‌ها یک فرم و رویه مشخص داشته است. تاسیس این شورا از هیچ کدام از این فرم‌ها تبعیت نمی‌کند. یعنی هیچ کدام از این قالب‌ها را ندارد. مثلاً اولاً همیشه سریعاً حکم صادر شده است. یعنی هر حکم حکومتی که داشتیم ولی فقیه سریع حکم داده است. معمولاً هم حکم مکتوب داده است؛ مثلاً شورای عالی انقلاب فرهنگی با حکم حکومتی حضرت امام تاسیس می‌شود. این حکم داشته است. متن این حکم وجود دارد. اگر به مجموعه‌ی اسناد سایت صحیفه امام بروید از این فرمان تشکیل‌ها هست که مکتوب حکم حکومتی داده شده است یا همین رهبری فعلی، فرمان تشکیل شورای عالی فضای مجازی را داده است. همین الان اگر شما مراجعه کنید می‌توانید یک متن مشخص و حساب شده را پیدا کنید که ریز اختیارات و وظایف این نهادهایی که با حکم حکومتی تشکیل می‌شده، در متن فرمان می‌آمده است. اعضای شورا در این فرمان می‌آمده است. شما می‌بینید سالیانه تعدادی از اعضای مثلاً شورای عالی انقلاب فرهنگی و شورای عالی فضای مجازی تغییر می‌کنند. رهبری هر سالی حکم مکتوب می‌دهد. ولی در مورد شورای هماهنگی سران، مطلقاً چنین حکمی نداریم یا لااقل ندیدیم. اگر هم هست بالاخره طبیعتاً دفتر رهبری باید منتشر می‌کرده و اصلاً متنی نیست که ما بدانیم اعضای شورا چه کسانی هستند.
در ابتدا یک تعداد بودند و بعدها خبری آمده که تعدادی اضافه شدند. نه اینکه افراد، بلکه تعداد عضوها نیز تغییر کرده و اضافه شده است. آیا فرمان جدید برای اضافه شدن‌شان آمده یا نه؟ هیچ چیزی معلوم نیست. در مورد وظایف و اختیارات‌شان هم هیچ چیزی معلوم نیست. در چه حیطه‌هایی می‌توانند دخالت کنند؟ هیچ چیزی معلوم نیست. ما هیچ وقت اصلا سابقه نداشته که حکم حکومتی بیاید انقدر گنگ و مبهم که معلوم نباشد و اگر حکم حکومتی به این ترتیب صادر شده باشد محل اشکال است و این که چنین چیزی نیامده، ظاهر بر این است که اصلاً چنین حکم حکومتی وجود نداشته و نیامده است. یعنی رهبری با یک پیشنهاد اداری عده‌ای موافقت ضمنی کرده است و نه اینکه حکم حکومتی بدهد. این یک نشانه است برای اینکه این شورا دارای مبنای حکم حکومتی نیست. نشانه‌ی دیگر در اظهارات رهبری معلوم می‌شود که رهبری معمولاً وقتی نظرات اینها را تایید می‌کند عبارات‌شان ظهور این را دارد که نه به عنوان نظرات حکومتی خودشان، بلکه رهبری به عنوان یک نهاد ساختاری که جایگاه قانونی دارد و وابسته به رهبری نیست، از نظرات آن حمایت می‌کند. اصلاً در مورد همین تصمیم اصلاح قیمت بنزین، ما هیچ جا تایید رهبری را ذیل این دستور ندیدیم. یعنی گفته می شود که رئیس جمهور گفتند که رهبری نامه را امضا کردند و تایید کردند؛ ولی اصلاً منتشر نشده است و ما ندیدیم و هیچ اطلاعاتی در مورد آن نداریم.
رهبری بعد از چند روز، در این مورد فرمودند که من در این نظر متخصص نیستم و تصمیم سران نظام را من قبول کردم. خوب یعنی اینکه این حکم حکومتی نیست. خوب ما از این عبارت، این را می‌فهمیم که من مجلس را همیشه حمایت می‌کنم، رئیس جمهور هر تصمیم بگیرد من حمایت می‌کنم، این هم یک مجموعه است، در ساختار نظام جایگاهی دارد و از آن حمایت می‌کنم. عبارت رهبری دلالت بر این می‌کند. و الا اصلاً لازم نبود رهبری توجیه کنند و بگویند که کارشناسان گفتند. اگر نظر خود رهبری بود اصلاً لازم نبود این چیزها را بگویند؛ مثلاً در موارد دیگر همین را می‌گویند. رهبری می‌گویند نظر من است.
ذیل همین نشانه و اشاره یک شاهد دیگر هم بیاورم بر اینکه این حکم حکومتی نیست. بعد از این تصمیم گرفته شده در مورد اصلاح قیمت بنزین و اعتراضاتی که شد، نشریه‌ی خط حزب الله که دفتر رهبری منتشر می‌کند و ظهور بر این دارد که بلاخره ما این را مواضع رسمی دستگاه رهبری بدانیم -اگر این گونه حساب نکنیم خیلی افتضاح می‌شود که بیت رهبری یک چیزی را منتشر کند که هیچ ربطی به رهبری ندارد- نشریه برای توضیح این داستان و نظر رهبری می‌گوید که رهبری همیشه از ساختارهای قانونی حمایت کردند و اینجا چون تصمیم توسط سران قوا گرفته شده ایشان نیز تایید کردند. این حرف یعنی این که این حکم حکومتی نیست. ساختارهای قانونی هم یک تصمیم گرفتند رهبری همان گونه که از ریاست جمهوری حمایت می‌کند، از مجلس حمایت می‌کند، از قوه‌ی قضاییه حمایت می کند، از این هم حمایت کردند. خوب من در مقدمه‌ی اول خود گفتم که این شورا در ساختار رسمی جایگاهی ندارد. اینجا سردرگمی بیشتر می‌شود. اگر این در ساختار نیست، رهبری از چیزی حمایت کردند که در ساختار نیست. نشریه می‌گوید که حکم حکومتی نیست. از چیزی که درساختارها است حمایت کردند. خوب ما می‌گوییم که در ساختار نیست. از این نشانه‌ها بیشتر به نظر می‌رسد که حکم حکومتی نیست.
عرض کردم تلقی مشهور حقوقدانان ایرانی فعلاً این است که مبنای این شورا حکم حکومتی است و نه ساختار. اما از آن طرف، ما از این نشانه ها این گونه برداشت می‌کنیم که حکم حکومتی نیست؛ چون هیچ کدام از سه نشانه‌ای که عرض کردم را ندارد. اولاً تاسیس آن شبیه هیچ کدام از نهادهای تاسیس شده حکومتی نیست و هیچ فرمانی ندارد. اعضای شورا هر روز کم و زیاد می‌شود. اگر فرمان باشد باید طبق فرمان، عضو برایش تعیین کنند نه اینکه هر روز اعضایش کم و زیاد شود. دوم اظهارات رهبری که می‌گویند من تصمیمات دیگران یعنی یک ساختار دیگری را قبول کردم نه که نظر شخص من باشد. و سوم این نشریه متعلق به بیت رهبری که صریحاً می‌گوید رهبری از تصمیمات ساختار حمایت کرده است. بنابراین مبنای حقوقی که خیلی سردرگم است، اگر در ساختارهای متعارف قانونی آن را فرض کنیم، هیچ مبنایی ندارد و خلاف قانون اساسی است. فقط تنها مبنایش می‌تواند حکم حکومتی باشد. به شرط آن که حکم صریح و روشن باشد که ما ندیدیم. مثلاً شاید رهبری حکم مکتوب محرمانه را دادند که ما ندیدیم و به نظر نمی‌رسد چنین چیزی باشد.